На протяжении значительного периода времени, ситуация на мировом энергетическом рынке определялась преимущественно экономическими факторами - потребностями и интересами ключевых игроков, а так же балансом спроса и предложения. На текущем этапе происходит слом этой парадигмы, и все большую роль в вопросах энергетики приобретает геополитика. Уже сегодня уровень цен на углеводороды находится в зависимости от амбиций и устремлений политических сил, а чисто экономические на первый взгляд вопросы строительства и развития транспортной инфраструктуры превращаются в предмет торга, и рассматриваются не как источник выгоды для национальных экономик стран-участниц, но как возможный рычаг давления.
НГВ№23-24/2018
ТУРЕЦКИЙ ГАМБИТ
Проблема транспортировки российской нефти по системе черноморских проливов
На протяжении значительного периода времени, ситуация на мировом энергетическом рынке определялась преимущественно экономическими факторами - потребностями и интересами ключевых игроков, а так же балансом спроса и предложения. На текущем этапе происходит слом этой парадигмы, и все большую роль в вопросах энергетики приобретает геополитика. Уже сегодня уровень цен на углеводороды находится в зависимости от амбиций и устремлений политических сил, а чисто экономические на первый взгляд вопросы строительства и развития транспортной инфраструктуры превращаются в предмет торга, и рассматриваются не как источник выгоды для национальных экономик стран-участниц, но как возможный рычаг давления. Одна из наиболее серьезных в этом контексте проблем - ограничения на традиционных маршрутах экспорта энергоносителей. Страны, контролирующие проливы, замыкают на себе весь поток нефтеналивных грузов, а нефтяной рынок, компании-экспортеры и национальные экономики-потребители попадают в зависимость от целого ряда факторов, связанных с прохождением нефтетанкеров по системе международных проливов.
С.В. Воробьев, директор Института развития технологий ТЭК, руководитель Экспертного совета
С. А. Алихашкин, аналитик Института развития технологий ТЭК
А.Н. Мазурова, аналитик Института развития технологий ТЭК
Б.Г. Голионко, ведущий эксперт Института развития технологий ТЭК
С позиций нашей страны особое беспокойство вызывает ситуация в районе Черноморских проливов, где недружественная политика Турецкой Республики ставит под угрозу перспективы транспортировки нефти из терминалов в Новороссийске и Южной Озереевке. После того, как 1 сентября 2018 года Минтранс Турции, прикрываясь надуманными аргументами снижения рисков аварийности, ввел ограничения на прохождение крупнотоннажных судов по проливам Босфор и Дарданеллы, график экспорта российской нефти и нефтепродуктов оказались под угрозой срыва. Время прохождения танкеров через Босфор к началу октября достигло уже 13 суток. Перебои в поставках энергоносителей влекут существенные финансовые и репутационные потери, как для компаний-экспортеров, так и для национальных экономик, нарушая формировавшиеся годами системы партнерских связей и ухудшая деловую конъюнктуру.
Международные проливы и интересы России
Научные разработки целого ряда стран прогнозируют увеличение объемов морской транспортировки в ближайшие два десятка лет за счет начала эксплуатации глубоководных ресурсов дна и увеличению флотов национальных государств. Анализ статистики мирового рынка энергоресурсов показывает постепенное увеличение объемов перевозок нефти судами длинной более 200 метров. В ситуации роста общего трафика грузовых кораблей с одной стороны и увеличения доли крупнотоннажных нефтетанкеров с другой, значение международных проливов для транспортировки нефти в ближайшие десятилетия будет расти.
Ключевыми с точки зрения международного энергетического рынка в целом являются 7 проливов: Датские, Черноморские, Ормузский, Малаккский, Баб-эль-Мандебский проливы, Суэцкий и Панамский каналы. Основными рисками транспортировки нефти и нефтепродуктов через проливы можно назвать три фактора – геополитический, экологический и террористический. Следует отметить, что эту классификацию нельзя считать полной. Зачастую относимые к разным категориям риски взаимосвязаны между собой. Так, политические цели регулирования судоходства зачастую обосновываются экологической безопасностью, а террористы появляются там, где контроль над проливом не удается получить легальными средствами.
Для России наиболее значимы Черноморские (Стамбульский – Босфор и Чанаккальский – Дарданеллы) проливы на юге, через которые идет основной морской экспорт нефти из Новороссийска и Южной Озереевки, и Датские на севере - через них идут танкеры из балтийских терминалов в Приморске и Усть-Луге. Сложности с транспортировкой российской нефти через Датские проливы, маловероятны, хотя их возникновение и невозможно полностью исключить. Проблем с перегрузкой и рисков ограничения трафика отечественного нефтеэкспорта на северном направлении нет. Ключевую роль здесь играют экологические риски, которые при соблюдении должного уровня контроля минимизируются до нижних пределов.
Иная ситуация сложилась с Черноморскими проливами – одним из основных морских маршрутов для нефти из России, Азербайджана, Казахстана. Интересы этих стран сталкиваются с интересами Турции – под юрисдикцией, которой официально находятся Босфор и Дарданеллы. Нагрузка на черноморские проливы составляет около 6% мировой торговли нефтью по морю. Ежедневно канал пропускает около 2,4 млн баррелей. В последние десятилетия наблюдается постепенное снижение поставок черного золота по этому направлению, в связи с переориентацией российского экспорта на балтийские порты. В перспективе, рост объемов транзита через черноморские проливы можно ожидать только в случае увеличения добычи нефти в Казахстане (в частности, месторождения «Кашаган»).
Предполагается, что поток углеводородов через черноморские проливы останется на уровне ежегодных 120 млн тонн до 2030 года. По достижении этого временного горизонта объемы нефтеэкспорта могут начать снижаться, но, даже при худшем варианте развития событий, останутся на уровне 75-80 млн т. При оптимистичном сценарии можно прогнозировать рост объемов на 17% от уровня 2014 года до максимума 145,1 млн т нефти в 2035 году. Однако даже это не превысит достигнутый ранее максимум 2005 года. Босфор сегодня пропускает судов гораздо меньше своих возможностей.
Юридический статус
Основным принципом международного морского права является свобода прохода через международные проливы. Он был сформулирован еще во второй половине XIX века и закреплен в решении Международного суда ООН в 1949 году, а в 1958 году оформлен в виде международного договора – Женевская конвенция о территориальном море и прилежащей зоне. В Конвенции по морскому праву 1982 г. понятие международных проливов было расширено. Так понятие «проливы, используемые для международного судоходства» перестало применяться к проливам, через которые проходит удобный с точки зрения навигации путь в открытое море или исключительную экономическую зону. Использование подобных путей осуществляется на основе принципа свободы судоходства.
Зона черноморских проливов является «открытым морем» и с 1936 года управляется согласно положениям конвенции Монтрё при сохранении суверенитета Турецкой республики. Согласно конвенции, торговые суда имеют право прохода через Босфор и Дарданеллы в мирное и военное время. Закрепив суверенитет Турции над проливами, документ вместе с тем фиксирует особый статус черноморских государств, наделяя их правом в мирное время проводить через проливы военные корабли без каких-либо ограничений. Для торговых судов вне зависимости от флага и груза Конвенцией Монтрё был установлен принцип свободного прохода. Предусматривается беспрепятственный проход кораблей даже в условиях войны, если только Турецкая республика не является одной из воюющих сторон. Что важно, согласно статье 21 Конвенции Монтрё, необоснованное закрытие проливов может быть отменено ООН (в 1936 году – Советом Лиги Наций), если международный орган сочтет действия турецкой стороны необоснованными.
Впрочем, сегодня в соответствии с регламентом Международной морской организации прибрежные государства могут локально регулировать доступ к проливам, принимая законы и правила по вопросам безопасности, охраны окружающей среды, правила рыболовства, фискальные и санитарные законы. Безусловно, вопросы безопасности в вопросах транспортировки нефти первостепенны, однако обратный этому риск – коррупция, самоуправство местных властей и искусственное создание нерыночных ограничений и нечестной конкуренции.
История проблемы
C точки зрения перспектив экспорта российских нефти и нефтепродуктов через проливы наиболее «проблемным» является южное направление. Вопрос безопасности транспортировки в этом направлении упирается в невозможность получения беспрепятственного доступа для прохождения судов из Новороссийска и Южной Озереевки через Босфор и Дарданеллы. Особенно остро проблема выявляется в зимний период. Задержки при прохождении проливов приводят к срывам графиков отгрузки, что отрицательно сказывается на рентабельности поставок танкерами по Черному морю.
Проблема прохождения российских судов через Босфор связана с политикой Турецкой республики, которая в одностороннем порядке, без согласования с международными организациями и странами региона, систематически ужесточает правила прохода судов через проливы в нарушение международных конвенций. Одновременно прослеживаются попытки вывести проливы из-под международной юрисдикции.
Складывающаяся на текущем этапе ситуация не нова. Строго говоря, история борьбы за контроль над проливами была краеугольным камнем российско-турецких отношений на протяжении последних 300 лет. Принятые на конференции в Монтрё решения на юридическом уровне оформили признание прав черноморских стран в вопросе о статусе проливов. Как уже отмечалось выше, в соответствии с документом, торговые суда имеют права беспрепятственного прохода через проливы в любое время суток вне зависимости от флага и вида перевозимых грузов. Изменение статуса проливов повлечет риски создания дискриминационных условий для ряда экономик причерноморья, особенно остро это может отразиться на перспективах российского нефтеэкспорта.
Попытки изменить установленные в 1936 году правила, воспользовавшись размытостью ряда формулировок, имели последовательный характер. Так, еще в 1982 году часть Босфора была отнесена к территории порта Стамбул. Позднее был сделан еще один важный символический шаг - Турция изменила названия проливов, переименовав Босфор и Дарданеллы в Стамбульский пролив, и пролив Чанаккале.
В 90-е годы, когда значимость России на международной арене снизилась, Турецкая республика воспользовалась образовавшимся вакуумом для экспансии своего влияния. В январе 1994 году правительство Турции в одностороннем порядке приняло новый регламент судоходства в проливах Турции и Мраморного моря. В новом документе были введены ограничения на проход кораблей длиной свыше 200 метров – они должны были проходить проливы в светлое время суток при условии обязательного сопровождения турецкими лоцманами. При этом стоимость лоцманской проводки была увеличена в несколько раз. Кроме того, обязательным стал досмотр торговых судов, прежде всего танкеров на предмет их соответствия национальным и международным эксплуатационно-экологическим стандартам. За несоответствие стандартам турецкая сторона объявляла санкции, вплоть до отправки судна обратно. В мае 1994 года Международная морская организация ответила на эти нововведения своим документом. Наиболее радикальные положения турецкого регламента были отменены, однако, ряд изменений все же были одобрены. Прецедент 1994 года - яркий, но далеко не единственный пример действий турецкой стороны, направленных на установление новых правил прохода через проливы, противоречащих принятым ранее международным соглашениям.
Новые ограничения
В 2018 году ситуация в районе Босфора начала приобретать угрожающий характер. Минтранс Турции 1 сентября в одностороннем порядке ввел ограничения на прохождение крупнотоннажных судов по проливам Босфор и Дарданеллы. В соответствии с разработанным турецкой стороной регламентом, суда, занимающиеся перевозкой опасных грузов, а также контейнеровозы, длина которых превышает 200 метров, обязаны проходить проливы лишь в светлое время суток с обязательным сопровождающим буксиром. Капитанам кораблей вменялось в обязанность представлять властям «списки безопасности» за три километра до входа в проливы. А пассажирские и контейнерные суда длиной более 300 м должны уведомить власти за 10 дней до прохода.
Введенные ограничения привели к длительным простоям нефтетанкеров и повышению ставок фрахта на $0,16/т при транспортировке через Босфор. В результате, стоимость перевозки нефти по маршруту Новороссийск – Генуя с 4 сентября 2018 года выросла с $7,02/т до $7,18/т. Время же прохождения танкеров через Босфор к началу октября достигло 13 суток в обе стороны, по сравнению с одним днем - месяцем ранее. Для обоснования введенных ограничений турецкая сторона использует аргументы растущей аварийности и связанных с ней потенциальных рисков. Кроме того, активно эксплуатируется тезис о достигнутом предельном уровне пропускной способности проливов и невозможности дальнейшего роста объемов грузопотока.
Справедливо заметить, что транспортировка через Босфор и Дарданеллы действительно имеет ряд объективных ограничений. Во-первых, это непростой характер природных условий. Так, длина Босфора составляет 33,4 км, средняя ширина - 2 км. Самое узкое место - 700 м, наименьшая глубина на фарватере - 20 м. Маршрут считается достаточно сложным для прохода больших судов, имеет резкие повороты, корабли вынуждены около двенадцати раз менять курс. Проблемы с навигацией через Босфор и Дарданеллы возможны зимой - в период штормов время прохода проливов существенно увеличивается. Второе ограничение, которое следует учитывать, - это общий рост потока кораблей и танкеров. Помимо кораблей из России и Турции, проливом пользуются торговые суда других причерноморских государств. Ежегодно Босфор и Дарданеллы пересекает 50 тысяч судов, из которых каждое восьмое – нефтетанкер. Однако это совсем не означает, что приливы перегружены.
Примечательно, что еще в 2001 году в докладе департамента по морским вопросам Турции было отмечено, что пропускная способность Босфора находится на предельном уровне. Объем транзита через зону проливов на тот момент составлял в среднем 135 судов в сутки, 17 из которых были нефтетанкерами. Объем перевозимой по проливам нефти с 2000 года вырос более чем в 1,5 раза (75 млн тонн в 2000-м году и 120 млн тонн в среднем на текущем этапе), но коллапса на Босфоре не произошло. Более того, данные независимых международных наблюдателей свидетельствуют, что потенциал пропускной способности Босфора и Дарданелл задействован не более чем на 50%. По словам Мэтью Сейгерса (управляющий директор IHS Energy, глава аналитической группы по энергетики России, стран СНГ и Средней Азии), «Сейчас нет никаких проблем транспортировки нефти через турецкие проливы. Нет никаких угроз перегрузки, проблем безопасности и отрицательного воздействия на окружающую среду. А общий объем транспортировки нефти на самом деле снижается». Наибольший риск, по мнению Сейгерса, высказанному на экспертном совета «Транснефти», исходит не от танкеров, а от других кораблей.
Иными словами, существующие проблемы с задержками прохода судов через проливы связаны не с загруженностью пролива, а, в первую очередь, с управлением транспортными потоками, организованным турецкой стороной. До введения нового регламента организация движения судов через Босфор вполне удовлетворяла потребности судоходства. Среднее время ожидания судов прохода пролива составляло в среднем около 10 часов. Общее среднегодовое количество проходов судов на протяжении последних лет стабильно держится на уровне 50 тысяч. То есть, Босфор нельзя отнести к числу проблемных проливов, и аргументация ужесточения требований лимитом его пропускной способности сильно натянута.
Еще один довод, который используется турецкой стороной для обоснования ужесточения мер прохождения российских судов – это риски для экологии и безопасности, связанные с аварийностью в зоне Босфора. По данным турецкой стороны, за последние 50 лет в зоне проливов произошли около 500 происшествий, 40 из которых можно считать серьезными. Наиболее разрушительные последствия имели столкновения румынского танкера Independenta и сухогруза Evriala в 1975 году, а также столкновение кипрского танкера Nassia и грузового судна Ship Brouker в 1994 году.
Поводом же для ужесточения правил прохождения Босфора осенью 2018 года, стал произошедший в апреле инцидент с мальтийским сухогрузом Vitaspirit. Корабль протаранил особняк XIX века на берегу пролива, и сообщение об этой аварии обошло все международные СМИ. Однако при более подробном рассмотрении, риторика турецкой стороны об ужесточении правил прохода кораблей через Босфор в связи с ростом аварийности не выдерживает критики. Так, например, Роберт Уикс, глава Chevron в Турции, выступая на заседании экспертного совета «Транснефти» заявил, что, по данным его компании, за последние 5 лет более 83% аварий произошли с судами, не относящимися к классам танкеров. Причем, основные причины аварий: отказы оборудования и ошибки в судовождении. По мнению Роберта Уикса, на крупных танкерах со строгим контролем технического состояния и систем навигации, и к тому же сопровождаемых в проливах лоцманами, подобные аварии крайне маловероятны. Стоит так же отметить, что за более чем за 10 лет районе Босфора не было зафиксировано ни одного инцидента с участием российских судов.
Вышесказанное позволяет сделать вывод о том, что наиболее серьезную опасность с точки зрения обеспечения безопасности навигации, представляют собой не нефтяные танкеры, а малогабаритные суда, преимущественно турецкие, совершающие поперечные движения в проливах, что провоцирует масштабные аварии. Таким образом, аргументация, используемая турецкой стороной для обоснования ужесточения норм регламента, не выдерживает критики.
Более того, характер мер, принимаемых турецкой стороной на текущем этапе, не только не способствует снижению рисков аварийности в районе проливов Босфор и Дарданеллы, но и формирует новые риски. Одна из них – угроза аварийности на входах в проливы. Введение новых правил прохода приводят к тому, что с обеих сторон на входах в проливы скапливается большое количество крупнотоннажных судов, которые, ожидая своей очереди, вынуждены маневрировать на ограниченной площади.
Причины и мотивация
Возможно несколько интерпретаций действий турецкой стороны. Запретительную активность Анкары в проливах можно рассматривать как запоздалую реакцию на успешное завершение строительства Каспийского трубопроводного консорциума (КТК). В этом случае, это попытка создать препятствия для транспортировки нефти из Новороссийска и Южной Озереевки, перенаправив нефтяной поток в недозагруженный трубопровод «Баку-Тбилиси-Джейхан» (БТД), который проходит преимущественно по территории Турции и приносит существенные поступления в бюджет страны.
Высокие тарифы БТД отпугивают нефтедобытчиков. Так, за период с января по сентябрь 2018 года объем прокачки азербайджанского сырья по нему сократился на 0,4% - до 25,154 млн тонн. В 2017 году этот показатель также имел отрицательную динамику, сократившись до 27,5 млн тонн с 28,8 млн тонн в 2016 году. Прокачка российской и туркменской нефти по БТД в январе-сентябре 2018 года также сократилась с 4,806 млн тонн до 4,786 млн тонн. Примечательно, что параллельно падению объемов прокачки по нефтепроводу БТД происходил рост добычи в Казахстане в январе-сентябре 2018 года на 5,3% по сравнению с соответствующим периодом прошлого года. Представляется, что именно рост добычи в Казахстане наряду с повышением котировок на рынке нефти стали своеобразным триггером для Анкары. Примечательно, что очередной виток активности турок в районе Босфора по времени как раз совпал с ростом стоимости барреля нефти.
В качестве еще одного вероятного мотива действий турецкой стороны, можно рассматривать попытку Анкары перенаправить грузопоток из Босфора в строящийся Стамбульский канал – масштабный инвестиционный проект, искусственный дублер пролива Босфор. Глава Турции Р.Т.Эрдоган неоднократно комментировал перспективы проекта, заявляя, что решение о начале сооружения канала является необратимым. На участке суши между Мраморным морем и озером Кючюкчекмедже уже были проведены геодезические изыскания. Предполагается, что объявление тендера на строительство канала может состояться до конца 2018 года, а завершение работ намечено на 2023 год – 100-летие основания Турецкой Республики.
Если брать чисто навигационный аспект, то явной необходимости в сооружении канала не предусматривается. Нынешняя организация движения судов в Босфоре в целом удовлетворяет потребности судоходства. Как уже отмечалось выше, количество проходов через Босфор стабильно держится на уровне около 50 тыс. в год, а уровень аварийности в районах проливов невысок. Поэтому аргументация необходимости строительства канала «Стамбул» стремлениями купирования экологических рисков выглядит весьма натянутой. Интерес Анкары скорее всего заключается в искусственном создании условий, при которых компании, осуществляющие транзит энергоносителей через Босфор, будут вынуждены платить Турции за проход по каналу «Стамбул», оценивающийся сейчас в сумму порядка 40 долларов за перевозимую тонну нефти. Примечательно, что уже прозвучали заявления руководства Турции о том, что проливы в идеале желательно полностью освободить от коммерческого судоходства, и отвести их под спорт.
В свете этого, не исключено, что по мере ввода в строй Стамбульского канала запретительные инициативы турецких властей на Босфоре будут носить более жесткий характер, вплоть до перекрытия Босфора под различными предлогами и создания условий, приводящих к транспортному коллапсу Проливной зоны. Справедливости ради следует отметить, что жесткую позицию Турция занимает не только по отношению к российским танкерам. Так, например, еще в 2015 году турецкая сторона заявляла Украине, что не будет пропускать через проливы танкеры с СПГ.
И, наконец, еще одна возможная трактовка мотивов действий турецкой стороны связана с активностью американской дипломатии, приоритетом деятельности которой в последние годы стало перекраивание международного энергетического рынка силовыми методами. Тогда это может быть инициированная Вашингтоном попытка Турции поддержать проект нефтепровода «Бургас-Александруполис», который изначально проектировался для транспортировки возрастающих объемов нефти КТК по суше в обход черноморских проливов. Межправительственное соглашение о строительстве нефтепровода было подписано в 2007 году, а 50-процентная доля в консорциуме принадлежала российским компаниям. В 2011 году Болгария отказалась от реализации данного проекта, но уже в 2016 году, неожиданно, выступила против ликвидации управляющей компании, фактически заново поддержав строительство нефтепровода. Вместе с тем, конъюнктура на мировом энергорынке изменилась, и российским компаниям этот проект перестал быть нужен, поскольку наша страна смогла существенно диверсифицировать свой экспорт нефти. Были построены нефтепроводы в Приморск и Усть-Лугу, которые позволяют в случае необходимости перенаправить нефть из Новороссийска на Балтику. Зато интерес к проекту неоднократно обозначала американская «Шеврон», один из основных акционеров КТК. И в этом контексте активность американской дипломатии может быть объяснена попыткой создания надежного коридора для экспорта нефти Западного Казахстана.
Необходимость диалога
Вполне вероятно, что мотивацией турецкой стороны служит не какой-то один из перечисленных факторов, а все вместе. Однако это не отменяет того, что не один из них не оправдывает жесткие действия Анкары в отношении Черноморских проливов. Как уже было сказано, по данным последних исследований, скорее всего поток углеводородов через черноморские проливы скорее всего останется на уровне ежегодных 120 млн тонн до 2030 года. По самому оптимистичному сценарию прогнозируется рост объемов на 17% от уровня 2014 года до 145,1 млн т нефти в 2035 году. Однако даже при таком сценарии нагрузка на Черноморские проливы не превысит достигнутый ранее максимум 2005 года. Иными словами, Босфор сегодня пропускает судов гораздо меньше своих возможностей, потому и опасности перегрузки не существует.
Складывающаяся в районе Босфора ситуация, связанная с попытками турецкой стороны навязать международным игрокам свои условия для перераспределения прибыли от транспортировки нефти, вызывает серьезные опасения и требует обсуждения на самом высоком уровне. Несмотря на все усилия, предпринимаемые по дипломатическим каналам, проблема не может быть решена полностью в рамках профильных международных организаций. Свою позицию турецкая сторона сопровождает риторикой о необходимости обеспечения безопасности судоходства и охраны окружающей среды, что соответствует целям и ценностям международных организаций, занимающихся разрешением спорных моментов в международном торговом судоходстве. Аргументы российской стороны хоть и не сводятся к сухому экономическому патернализму, но остаются без внимания профильных чиновников в Лондоне и Нью-Йорке. Причем последние исследования, проведенные, в том числе компаниями из США, говорят о том, что действия турецких властей не адекватны рискам и могут способствовать увеличению аварийности в зоне проливов.
В текущих условиях агрессивной международной обстановки призывы российских дипломатов и представителей компаний-экспортеров к соблюдению конвенции Монтрё воспринимается, как лоббирование интересов российского нефтеэкспорта. Дополнительную остроту проблеме рисков транзита в районе Босфора и Дарданелл придает тот фактор, что Турция является членом НАТО. Пока ее интересы в регионе не идут вразрез с американскими, и Анкара остается членом Альянса, вполне логично ожидать, что Вашингтон будет оказывать поддержку туркам. Контроль над проливами позволяет в случае обострения международной обстановки перекрыть доступ российским военным и торговым кораблям Черноморского флота в мировой океан.
Снижению накала проблемы пользования черноморскими проливами с учетом рекомендаций заинтересованных сторон, будет способствовать принуждение Турции к соблюдению международных соглашений и нормативных документов, регламентирующих режим навигации в Босфоре, а так же предоставление России доступа к данным о прохождении судов в зоне проливов. Интенсификация диалога по линии научных учреждений для совместного изучения проблем, связанных с безопасностью прохождения грузовых судов через проливы, также могла бы принести существенную пользу.
